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Ampel vor blauem Himmel

Kann man eine Ampel transplantieren?

Wenn Ökonomen von einem "Transplant" sprechen, meinen sie die Einführung fremder Rechtsordnungen: Das können Gesetze sein, aber auch so alltägliche Dinge wie Ampeln. Mit dieser besonderen Form des Kulturimports beschäftigt sich der Ökonom Valentin Seidler. Er stellt sein Forschungsprojekt in einem Gastbeitrag vor.

Kultur-Export 30.11.2015

Beamte, Empire und die Spielregeln Europas

Von Valentin Seidler

Valentin Seidler lehrt heterodoxe Ökonomie und Entwicklungsökonomie an der Universität Wien. Vor seiner Promotion im Fach Volkswirtschaft war er einige Jahre für das Internationale Rote Kreuz in Afrika, Europa und Asien tätig. Später folgte ein Forschungsaufenthalt am Institute for Advanced Study in Princeton. Derzeit ist er Research Fellow am Internationalen Forschungszentrum Kulturwissenschaften in Wien.

Publikationen: "When do institutional transplants work? The case of Borno in north-eastern Nigeria", J Inst Economics 2014

"Colonial Legacy and Institutional Development –The Cases of Botswana and Nigeria", Wien 2011.

Als Robert Langley im Jahr 1933 in den britischen Kolonialdienst eintrat, ahnte er wohl nicht, dass er rund ein Vierteljahrhundert später an der Unabhängigkeit Ugandas mitarbeiten würde. Der junge Langley war einer von über 14.000 britischen Kolonialbeamten, deren aktive Laufbahn am Tag der Unabhängigkeit beendet wurde.

Manche traten danach in den öffentlichen Dienst des neuen unabhängigen Landes ein (Langley tat dies nicht) und manch einer kündigte vorzeitig - teilweise aus Frust, teilweise um die Chancen zu nützen, die der wirtschaftliche Aufschwung in Großbritannien mit sich brachte.

Die Lebensgeschichten dieser Menschen sind noch kaum untersucht, die Folgen für die für die neuen und unabhängigen Staaten noch weniger. Mein Forschungsprojekt widmet sich dem zweiten Bereich.

Ost-Timor installiert die erste Ampel

Ost-Timor: Ampel neben einer verlassenen Kreuzung

Yuki Seidler

Die Modernität hält in Ost-Timor Einzug

Im Jahr im 2005 hatten meine Frau und ich die Möglichkeit an einem ausgewöhnlichen Prozess teilzunehmen. Die 2002 unabhängig gewordene Republik Ost-Timor beschloss ihre erste Ampel zu installieren. Das junge Land wollte ein Zeichen der Modernität und des Aufschwungs setzen.

Mitarbeiter des internationalen Roten Kreuzes waren zu den Sitzungen eingeladen worden, wo Aufstellungsort, Sicherheitsbedenken, technischen Probleme des Unterfangens etc. diskutiert wurden. Zu diesem Zeitpunkt gab es in Ost-Timor keinen Führerschein und keine Straßenverkehrsordnung in unserem Sinn.

Viele der Verkehrsteilnehmer hatten wahrscheinlich noch nie eine Ampel mit freiem Auge gesehen. Der Ampel jedenfalls war wenig Erfolg beschieden. Sie war verkehrstechnisch nicht optimal aufgestellt und es kam zu Unfällen.

Für institutionelle Ökonomen ist die Ampel ein sogenannter "Transplant" - der Versuch eine Rechtsordnung aus einem fremden Kulturkreis heraus zu importieren.

Woher der Kreisverkehr kommt

Transplante sind sehr häufig. Wussten Sie, dass der Kreisverkehr eine englische Erfindung aus dem 18. Jahrhundert ist? Bekannter ist da schon der Versuch Japans, europäische Rechtsordnungen und Organisationsformen während der Meiji Restauration (zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts) zu importieren.

Tatsächlich sind bedeutende Entwicklungsinitiativen von heute zumindest zum Teil Transplante und verbinden Kreditvergabe o. ä. mit dem Befolgen von (westlichen) Standards. Die Palette reicht von den Strukturanpassungsprogrammen der Weltbank bis zu den von den Vereinten Nationen formulierten Ziele nachhaltiger Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs).

Die Dekolonialisierung im 20. Jahrhundert kann als großer Transplantationsprozess verstanden werden. Binnen weniger Jahre mussten tausende Seiten Rechtsvorschriften aus Europa übersetzt und Institutionen nach dem Vorbild des Mutterlandes installiert werden.

Was sind Institutionen?

Der kürzlich verstorbene Ökonom und Nobelpreisträger Douglass North prägte den Begriff "Institution" für die Entwicklungsökonomie. Institutionen sind die Spielregeln einer Gesellschaft.

Wie alle Regeln sind sie von Menschen geschaffen und ermöglichen einen hohen Level an Kooperation, eben weil sie die Handlungsfreiheit des Individuums beschränken. Zeigt die Ampel rot, bleiben alle Verkehrsteilnehmer stehen. Das ermöglicht mehr Fahrzeugen schadfrei über die Kreuzung zu gelangen, als wenn jeder Fahrer aufs Neue mit dem Gegenüber in Verhandlungen eintreten müsste.

Solcherlei Verhandlungen kosten Zeit und der Ausgang ist ungewiss. Marktordnungen, Gewährleistungen, Produktstandards, ganze Rechtssysteme etc. sind Institutionen, die nach derselben Logik funktionieren.

Eine Landessprache ohne Sprecher

Selbst die Sprache ist eine Institution. Alle Teilnehmer beschränken sich auf einen Satz von zugelassenen Worten und auf Regeln wie diese aneinandergereiht werden (Grammatik). Klingt trivial, hat aber gravierende ökonomische Auswirkungen.

Im Jahr der Unabhängigkeit etwa konnten nur fünf Prozent der Bevölkerung Ost-Timors die (neue) Landessprache Portugiesisch. Die Sprache der ehemaligen Besatzungsmacht war Indonesisch und ist zwar weit verbreitet, kam aber nicht in Frage. Der lokalen Sprache Tetum fehlen schlicht die Fachbegriffe des modernen Staates.

In der Entwicklungsökonomie haben sich daher die "richtigen" Institutionen längst als ein Hauptfaktor für Wirtschaftsentwicklung etabliert. Doch was sind die "richtigen" Institutionen und woher nehmen?

Wie Beamte der Neuordnung helfen ...

Tatsächlich spielen Beamte eine entscheidende Rolle im Importieren und im Anpassen von fremden Institutionen. In meinem Forschungsprojekt untersuche ich die Ausbildung, Karriereentwicklung sowie die Sprachkenntnisse von über 14.000 britischen Kolonialbeamten zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit der Kolonie, in der sie tätig waren.

Der Datensatz ist neu und wurde erst letztes Jahr am Institute for Advanced Study in Princeton zusammengestellt. Die vorläufigen Ergebnisse sind wenig überraschend, aber dennoch bedeutend. Beamte mit einer juristischen oder ökonomischen Ausbildung - jedoch ohne politische Verantwortung - sind demnach am besten geeignet, junge Staaten auf die Unabhängigkeit vorzubereiten.

Wo immer wir überproportional viele dieser Beamte vorfinden, entwickelt der junge Staat ein funktionierendes System von Gesetzen und Marktregeln. Ihr Effekt wird stärker, je länger sie sich in der Kolonie vor der Unabhängigkeit gehalten hatten. Das gilt ganz besonders, wenn sie eine lokale Sprache erlernt hatten.

... und schaden

Es gibt auch Negativbeispiele. So gab es klare Spannungen zwischen den alteingesessenen Kolonialbeamten in der Administration und den zahlenmäßig stark ansteigenden technischen Experten, die britische Labour-Regierung nach 1945 in die Kolonien entsandte.

Die neuen und jungen Mediziner, Agrarexperten und Lehrer ließen sich von den konservativ geprägten Administratoren nicht viel sagen. Die Daten zeigen, dass die Übergabe besser von statten ging, wo Adminstratoren zahlenmäßig dünn vertreten waren.

Das Schicksal Robert Langleys

Zuletzt war es auch die Geschwindigkeit der Unabhängigkeitsprozesse, die das Colonial Office in London überraschte. In Ghana (1957) und Nigeria (1960) war es in der kurzen Zeit unmöglich, den freigesetzten Kolonialbeamten realistische Karriereoptionen zu anzubieten. Frustriert verließen viele noch vor der Unabhängigkeit ihre Posten.

In Nigeria waren sechs Monate vor der Unabhängigkeit zwischen 27 und 53 Prozent aller höheren Planstellen in der Verwaltung unbesetzt - ein fataler Zustand für den jungen Staat mit einer Alphabetisierungsrate von nur rund 15 Prozent. Im Jahr 1962 erlangte Uganda die Unabhängigkeit und Robert Langley packte seine Koffer.

Mit 49 Jahren hatte er es zum stellvertretenden Oberinspektor in der Kolonialpolizei gebracht. Er fand eine neue Stelle beim Overseas Services Resettlement Bureau in London - einer staatlichen Organisation, die freigesetzte Kolonialbeamte an die britische Privatwirtschaft vermittelte.

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